碳交易到底有什麼問題？

作者：Oscar Reyes (碳交易監察)
翻譯：陳思穎、蘇毓婷 (綠色陣線協會)

「我們絕不會安靜地死去。」──馬爾地夫總統Mohamed Nasheed在2009年12月9日對全球氣候談判代表的發言

碳交易允許工業化國家和企業免去其減量的目標，它主要有兩種形式──「總量管制與交易」(Cap and Trade)以及「碳抵減」(Carbon Offsetting)。

什麼是總量管制與交易？
在總量管制與交易的架構下，政府和政府間組織設下在特定時間內碳排放總量的法律限制(即總量管制)，然後授予產業一定數額的汙染許可(即碳交易權證)。如果企業無法符合其總量，可以向其它有剩餘碳權者購買──這是很典型的狀態，因為它們一開始都獲得太多的配額。當然，他們也可以購買「抵減」。

什麼是碳抵減？
碳交易和碳抵減是同時並行的。企業，有時候是國際金融機構、政府和個人，在總量管制的區域外，透過「排放減量計畫」(emissions-saving projects) ，產生同樣能在碳市場交易的碳權，以此避免自我減量。聯合國的「清潔發展機制」(Clean Development Mechanism)即是此類方案中規模最大的，它包括了2009年9月以前在開發中國家註冊的近1,800個計畫，以及目前正等候通過的2,600個計畫。基於現在的價格，在2012年以前獲批准計畫所產生的碳權，總計約350億美金。

儘管抵減經常被等同於排放減量，但是這些計畫即使是最好的情況下，也只是在穩定排放量的同時，將它們從一地轉移到另外一地，通常是從北方國家移到南方國家；現實狀況是，最好的狀況通常沒有出現，結果抵減不但增加了排放，還加劇社會和環境衝突。

所以，總量管制和交易到底有什麼問題？
就算你不去查看總量管制與交易的實際施行記錄，也可以發現其理論的根本缺陷。這是因為此機制的設立，從來不是為了直接解決轉型的關鍵問題──遠離石油開採、過度生產和過度消費；而是把現有的汙染好好地計算一番，以創造新的可交易商品。在此架構下，交易者大多會選擇當下最便宜的碳權，不過短期內便宜的方案，不代表能有效針對環境問題，或是符合社會正義。

總量管制和交易的作法，有幾項關鍵問題：
• 「交易」不會減量，只會允許企業在實際減量和購買便宜的「碳權」當中作選擇，而碳權可以代表在其他地方的減量。
• 「總量管制」充滿許多陷阱，有時候訂了總量和沒訂一樣。總量管制是整個系統裡最不嚴謹的一部分，因為有多餘碳權的人可以販賣碳權，而製造碳權最便宜的方式，即是一開始就得到過多碳權(總量設定過高，便製造出許多「熱氣 (hot air) 」)。交易的目的是為製造污染的產業找到最便宜的解決之道，而購買便宜的「熱氣」，向來比真正減量所需的成本來得低。
總量設定的過程非常容易受到企業遊說，也就表示通常會給予過多的污染許可。實際上，透過廣泛的產業「利害關係人」參與，遊說活動大受鼓舞。
• 抵減弱化總量的機制。當總量管制和交易的機制限制了污染權的可行性，「抵減」計畫便可以多發行新的許可。當這兩個機制同時並行，彼此會互相弱化；進行總量管制，抵減就會鬆綁總量管制。抵減基本上是在總量之外的額外污染權，現有及正在提案的「總量管制與交易」機制，允許碳抵減在其中交易──包括「歐盟排放量交易制度」(EU Emissions Trading Scheme，EU ETS)和「美國總量管制與交易制度」(US cap and trade scheme，2009年美國「清潔能源與安全法案」(American Clean Energy and Security Act)的提案。 「交易」不會減量，只會允許企業在實際減量和購買便宜的「碳權」當中作選擇，而碳權可以代表在其他地方的減量。


只關注成長的市場可以減碳嗎？
另個問題是，市場的本質是成長導向，並尋找新的累積資源。在碳市場中，則是透過增加其地理範圍、產業部門數量與其涵蓋的排放。這和解決氣候變遷的本質衝突，因為解決氣候變遷須要減少化石燃料使用和消費。

所以，將碳轉化為商品會導致新的利益和炒作機會，也沒什麼好驚訝的。碳市場的發展使用金融市場中複雜的財務工具(期貨交易和衍生性金融商品)，以避險和增加炒作利潤，必須冒著創造「碳泡沫」的風險。這也不令人意外，創造碳市場的人當中，有許多也是在「芝加哥氣候交易所」(Chicago Climate Exchange)裡創造出衍生性金融商品市場，而最後導致金融海嘯的人。

總量管制與交易制度裡有什麼案例？
目前有好幾個總量管制與交易市場；包括EU ETS、美國酸雨計畫(United States Acid Rain Program)、洛杉磯地區乾淨空氣市場(Los Angeles Region Clean Air Markets，RECLAIM)、芝加哥減量市場系統(Chicago Emissions Reduction Market System，ERMS)、美國區域溫室氣體減量計畫(Regional Greenhouse Gas Initiative)。其中EU ETS於2005年1月成立，是全球最大的總量管制與交易制度，也是得以知悉碳交易如何失敗的最佳範例。

為什麼EU ETS不斷給予污染權過多配額？
大部分的總量管制與交易市場，是用產業自己提供的歷史排放作預估，以計算一開始的總量。很明顯地，產業會把過去的排放量灌水，藉此獲得多一點碳權。於是總量管制與交易市場在一開始便有過多的碳權。EU ETS就是一個實際案例，它不斷給予污染大戶高於實際排放標準的歐盟配額(EU allowances，EUAs) ，因而無法提供減量的誘因，導致碳權的價格下跌──在2007年甚至掉到0.01歐元。整體來說，根據歐盟自己的數據，第一期(2005~2007年)主要污染戶擁有的碳權，比其實際排放標準多出3.4%。

難道EU ETS在第二期 (2008~2012年) ，仍沒有解決過多配額的問題？
歐盟聲稱他已經獲取教訓，制度的第二期將看到成效。沒錯，2008年我們第一次看到如其所宣稱的，污染戶獲准的碳權比其真正排放標準少，但是還是有過多配額的問題：
• 絕大部分的工廠和經濟部門擁有的配額還是太多，只有電力部門是需要購買碳權。
• 歐盟整理的經濟蕭條代表ETS在2009年將再度獲得過多配額。
• 儘管有些企業為了短期的經濟考量，暫時歇業或縮減營運規模，仍然有相同數目的碳權。

第二期沒有減量嗎？
歐盟宣稱其ETS可以在2008年將碳排放減少3%，相當於5千萬噸。問題是至少有8千萬噸在發展中國家的「碳抵減」，也在2009年買進ETS，這已經超過了總量標準。所以，ETS無須要求歐盟境內的企業減量。

另外，也有證據顯示有些宣稱的「減量」是假的。比方立陶宛宣稱，因為其Ignalina核電廠關閉，國家必須被迫使用火力發電，結果大量獲得在其他地方不斷販賣，且被當作「減量」的碳權餘額。

誰從碳交易中獲利？
企業獲得的碳權大多是免費的，和補貼的意思相同，而基於歷史排放的配額，最大的補貼將流向最骯髒的工廠(尤其是火力發電廠)。

意外的收益也來自基於「機會成本」的計算。發電廠選擇做最便宜的事情來符合ETS目標，通常是購買清潔發展機制的碳權，但是將成本轉嫁出去，好像他們選擇做最花錢的事情一樣。甚至發電廠會從ETS得到免費的碳權，然後再次將這些碳權的成本轉嫁給消費者。Point Carbon和WWF的市場研究員所做的研究，計算第二期電力公司可能的意外收益範圍在230億到710億歐元，且這些收益多集中在排放標準最高的國家。

阿塞洛米塔爾(Arcelor Mittal)是全球最大的煉鋼廠，同時也是另一個標準案例。它經常拿到超過其開始進行減量所需的4分之1至3分之1的碳權，這間企業在2005至2008年間，從ETS獲得的利潤可能超過20億歐元，其中有5億是在2008年一年期間賺得，所以也就不用費心進行減量了。

EU ETS第三期又怎麼了？
EU ETS的第三期時程為2013年到2020年，而在布魯塞爾的爭論點為「碳洩漏」(Carbon Leakage)的風險。這和產業宣稱在世界某處施以嚴格規範將助長污染外包給規範寬鬆之處的說法有關。產業為在EU ETS(和其他於澳洲和美國的制度)中減少其目標或義務，以此作為黑函策略。根據歐盟執委會初步的分析，歐洲258個工業部門中，超過一半在EU ETS下被評估會有碳洩漏問題，卻在2013年將獲得免費排放配額。

碳抵減出了什麼問題?
碳抵減讓企業和國家花錢消災，藉著可以在其他地方減量的理論，而規避自身的減量責任。碳抵減除了政府間方案，像是最知名的聯合國清潔發展機制，也有主要讓個人消費者購買的自願減量計畫。不幸的是，這兩個體系都有很大的缺陷，包括了：

• 販賣故事。由於抵減需要對「本來就會發生」的項目宣稱其具有「額外性」，這讓污染的企業和財務顧問得到一個機會，把不可知未來的種種故事，轉變為能夠當作銀行擔保品的碳信用額度。歐盟承認，至少有百分之四十的項目作假，然而國際河網(International Rivers)的調查發現，超過百分之六十的項目「不具額外性」。
• 抵減增加排放。碳抵減對於氣候的淨效用，是增加溫室氣體排放量，而不是減少。透過理論宣稱，用另一個地方的行動取代了本地減量行動的必要性。它更進一步地推遲了真正的國內行動，並且容許更多化石燃料開採行為。
• 無法做任何改變。清潔發展機制項目的價值，是建立在不同經濟和工業活動之間，一系列糢糊的「等價性」計算上。然而這個計算是帶著風險的，因為它沒有將單一商品是否最後能夠被創造出來並進行交易納入比較。清潔發展機制並不會改變一個事實，那就是燃燒更多煤炭和石油所排放的溫室氣體，並不會因為建造更多的水力發電廠、種植更多的樹木，或者在煤礦場捕捉甲烷而被消除(而且肯定不會是在同一個時間區間內)。

碳抵減對當地社會、環境造成嚴重的負面衝擊
碳抵減以「發展」為掩飾，遮蓋了它根本上的不正義——將新的資金流向南方國家一些最高度汙染的工業；同時還提供北方國家的企業和政府一項工具，來延後他們自身工業模式和能源使用的改變。

實際上，大多數的碳抵減計畫都導致土地掠奪、當地環境和社會衝突、原住民族從自己的土地上被遷走，以及地方社區和運動的壓制。

REDD這樣的植林計畫能成功嗎?
目前的氣候協商，正在考慮將植林和其他碳匯計畫，加入清潔發展機制和總量管制與交易方案中。

由於許多計畫不具有額外性、難以計算，或者是沒有把樹木的養護算進去，而且假設能立即吸收已經排放的碳，事實上卻得花上千年的時間，這些都將增加計算問題。

「造林計畫」也傾向於將單一樹種植林計算在內，但是單一植林不應被當作森林，因為它缺少生物多樣性、會造成土壤退化，再加上需要大量的化學肥料，不但會顯著地導致氣候變遷，還會污染水源並威脅當地人民的健康。

減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放方案(簡稱REDD)重複排放交易的錯誤，將森林商品化。他們假定毀林的發生，是因為現存的森林比砍倒的那些更不值錢。事實上森林的商品化正是驅動毀林的成因。這些商品化包括了企業和開發銀行在新基礎建設、採礦和石油開採計畫上的投資；工業化伐林；以及為紙漿、造紙、棕櫚油等單一種植產業清理土地。REDD很可能為商品炒作推波助瀾，因而加劇土地衝突、剝奪原住民族和森林社群。

新的交易方案對碳抵減以及森林碳市場造成什麼影響?
2008年最主要的碳抵減信用買家是歐洲企業，他們從清潔發展機制或聯合履行計畫(Joint Implementation，和類似的聯合國方案，執行於在京都議定書負有減量承諾的國家)，共買下八千萬碳信用，作為減少自身排放量(在ETS之下)的便宜替代方案，或是為了炒作的目的而再銷售。如果美國清潔能源及安全法案通過的話，這個市場將會大幅度擴張，因為這個法案容許美國企業每年從國際市場購買十億到十五億碳信用。這將激勵對於抵減計畫需求的大幅上揚，使得原本已經極為不足的環境檢驗更是備受壓力。

什麼是部門信用?
部門信用將引入新的抵減，作為國家適當減量行動(National Appropriate Mitigation Action, NAMAs)的一部分。這是目前正在論辯是否納入聯合國新氣候協定的眾多提案之一。它的基本概念就如同2009年7月八大工業國在義大利拉克伊拉宣言(L Aquila Declaration)的主張——發展中國家應該承諾，減少溫室氣體排放到「基本排放情景之下一定程度」。這種與未來估算曲線的偏離數值，也被算作是一種「減量」(即使它根本不是) ，而且還可以交易，用以幫助已開發國家避免減少排放。透過這些碳市場流動的私人資金，可能被「雙重計算」為工業國家在聯合國巴里氣候會議所同意的財務承諾。

碳交易是否聊勝於無?
並不是。由於碳交易在避免改變、甚至增加排放量的同時，還加劇了地方衝突，我們必須將重點放在如何採取實際上對抗氣候變遷的措施，這不是尋找碳交易的替代方案。

有什麼其它的替代方案?
碳市場應該被解散，首先就要從抵減開始。終結碳市場的明確政治意向，甚至能在立法行動之前，就先使它受到致命重創。這時，經過適當諮詢並且和在地社群一起發展出來的替代方案，就需要被建立起來，才不會重蹈由碳抵減方案造成的剝削與社會不正義。

我們將需要許多不同的途徑，其中包括：

• 對現有氣候解決方案的認可。在地方脈絡中可辨識出為數眾多的現存方案，但是卻因為「科技解方」或市場導向方案受到偏好而被忽視。
• 將化石燃料留在地底下。停止新燃煤電廠以及石油探勘的倡議，都是為氣候正義的鬥爭打頭鋒，而且是快速轉型到後石油經濟的必要步驟。
• 重新探索環境保護。許多環境政策工具已經證明了，它們比市場導向途徑有效。這包括電子用品和建築的能源效率標準，以及可再生能源關稅的導入。
• 新的財政收入：課稅加上(或者)禁止貨幣及能源投機。透過對貨幣投機行為課稅產生稅收，而不是採用對富人影響較小的碳遞減稅；另外，採用重稅或禁止化石燃料價格的炒作，也是幫助轉型的有用策略。這些都應該搭配積極的政策工具以避免燃料貧困(fuel poverty，在英國意指一個家庭需要花費超過百分之十的總收入來支付充分保暖住宅的燃料)，例如禁止預付計量(pre-pay metering)。
• 可再生能源應受支持，但也不是不加批判地鼓勵。條件是要有當地居民的參與，而且不是做為擴張化石燃料使用、或非永續工業擴張模式的基礎。
• 公共能源研究。替代能源和能源使用的私人研究，偏好「最小成本」的錯誤解決方案(例如農業燃料、水電大壩、核能)，而不是環境有效的替代方案，因此相較於公共研究，也較不具效力。然而，這都必須搭配「環境治理」機構的民主化轉型，因為現有議程多半由跨國企業所設定。
• 重新估算能源需求。現有模式假設無限制成長，並且過度估算未來能源需求。這鼓勵了過度供給，並且讓能源價格低迷，因此成為過度消費的關鍵結構因素。
• 轉型城鎮運動正以「減少能源行動計畫」，進行能源需求的重新估算，但是仍缺乏對於重工業使用(或資本累積)的結構分析，而且經常脫離更公平能源分配的組織工作。
• 改變經濟計算模式。成本效益會計如果不是無法計算環境或社會成本，就是嚴重簡化了它的假設。
• 挑戰對「成長」的執迷。經常有人宣稱，持續成長的國內生產毛額可以和排放減量攜手並進。然而卻沒有證據顯示，「先進」經濟體正在大規模減少他們的碳足跡，或者是這樣的轉型快到足以減少排放量。國內生產毛額是一個很差勁的人類福祉指標，因而不能作為社會進步或幸福人生的條件。如果能擺脫對經濟成長的沉迷，我們就容易看出，對抗氣候變遷和維持永續及愉快的生活，和矛盾的成長目標之間有多麼不同。